Aéroports: le rapport qui passa sous les radars

Aéroports: le rapport qui passa sous les radars

✖ A l’initiative du Conseil supérieur de l’Aviation civile, le Commissariat général à l’égalité des territoires et la direction générale de l’aviation civile ont réalisé en 2016 une étude sérieuse et complète sur l’avenir des aéroports, suivie d’un colloque le 8 février dernier. Intitulée sobrement «Maillage aéroportuaire français: de nouvelles dynamiques à développer», elle aborde franchement quelques questions-clés, que l’on peut résumer ainsi: un aéroport, oui, mais pour quoi faire et pour combien? Mise à part une synthèse à peine éventée, aucune publicité n’a entouré ces travaux qui intéressent pourtant au plus haut point pouvoirs publics, collectivités locales, entreprises et professionnels de l’aérien. La sensibilité de la desserte des territoires, à quelques semaines de l’élection présidentielle, a-t-elle provoqué cette réserve? Mobilettre exhume le rapport et vous en livre l’essentiel.

n France, on parle peu des aéroports sauf dans la rubrique actualité-faits divers: lorsque les zadistes s’en mêlent et que l’Etat s’emmêle comme à Notre-Dame-des-Landes, lorsqu’un investisseur chinois veut se porter acquéreur d’un aéroport privatisé par l’Etat, comme à Toulouse, et encore plus quand l’investisseur ne répond plus, ou lorsque des milliers de passagers les transforment en gigantesques dortoirs pour cause de grève des personnels aériens. Au niveau des institutions européennes on en parle davantage: droits des passagers aériens, stratégie aérienne de la Commission. Mais on est loin du terrain d’aviation.
C’est justement tout l’intérêt du rapport sur le maillage aéroportuaire français qui vient d’être publié *. A la demande du Conseil supérieur de l’Aviation civile, que préside le député de Gironde Gilles Savary, une mission pilotée par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et la direction générale de l’aviation civile (DGAC) avait été constituée pour analyser la situation réelle des aéroports hexagonaux.

Ces travaux tentent de démêler le vrai du faux

• La présence d’un aéroport est-elle indispensable à la compétitivité d’un territoire?
• La compétitivité d’un aéroport se détermine-t-elle d’abord par les coûts d’accès et d’usage?
• Quel rapport y a-t-il entre recettes régulées et recettes commerciales?
• Jusqu’où les aides publiques sont-elles eurocompatibles?

Le rapport ne donne pas toutes les réponses à ces questions et à bien d’autres, mais les analyses dégagent les pistes à approfondir.

On y trouve tout d’abord un état des lieux très complet et une analyse critique des évolutions. La mission fait une lecture de la situation au regard de l’aménagement du territoire et des dynamiques de croissance – rien d’étonnant de la part de l’ex-Datar – mais se plonge aussi dans l’économie des aéroports. Sur un certain nombre de points, ses conclusions rejoignent celles de la Cour des comptes dans son récent rapport sur la compétitivité des aéroports français **.

Depuis vingt ans les gains de passagers les plus importants sont réalisés par des plates-formes de taille modeste (Carcassonne, Bergerac, La Rochelle…)

Sur les vingt dernières années et sans capacité aéroportuaire nouvelle, le trafic de passagers a presque doublé en France métropolitaine puisqu’il est passé de 90 à 164 millions de passagers. Toutes les régions en ont profité mais pas dans les mêmes proportions. On assiste à une métropolisation des trafics qui profite aux plus grands aéroports régionaux, mais les gains de passagers les plus importants sont pourtant réalisés par des plates-formes de taille modeste (Carcassonne, Bergerac, La Rochelle…). Face à l’ouverture à la concurrence et à l’apparition des compagnies à bas coûts, les régions ont en effet adopté des stratégies différentes. Les politiques régionales devraient devenir un facteur de différenciation accrue avec la loi Notre et la mise en place de schémas d’aménagement prescriptifs. Raison de plus pour y voir plus clair dans des modèles économiques un brin compliqués, voire opaques.

La loi NOTRE n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit l’élaboration par les conseils régionaux, en concertation étroite avec les autres niveaux de collectivités territoriales et l’Etat, de schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) qui renforcent la coordination des politiques publiques régionales. Ils devront être élaborés avant le 31 juillet 2019. La nouveauté de ces schémas tient principalement à leur caractère obligatoire et prescriptif vis-à-vis des décisions des autres collectivités. Dans ce contexte, la mission considère essentiel le renforcement de l’intermodalité, jusqu’ici bien plus appréhendée en termes de liaisons route-fer que de meilleure connexion aux aéroports. Dans ce volet aménagement du territoire, la mission s’intéresse notamment à deux questions : le lien avec le développement économique et surtout l’emploi des ressources publiques, avec un focus sur les aides publiques.

Lors de l’élaboration de leurs schémas de développement, les régions seront amenées, tout au moins on l’espère vu la tension sur les finances publiques, à évaluer et à comparer l’efficacité économique des infrastructures – et s’agissant des aéroports, à évaluer leur pertinence au regard d’une liaison ferroviaire, routière ou autoroutière, voire même au regard des infrastructures des régions limitrophes. Il y a une sorte de présupposé selon lequel un aéroport aurait nécessairement un impact positif sur le développement du territoire qui l’accueille. La mission aimerait bien en être tout à fait sûre…

Le constat des auteurs est un tantinet dérangeant quoi que conclu de façon fort diplomatique: «L’estimation de l’apport des aéroports et du transport aérien en général à l’économie des territoires s’avère délicate. L’examen des études récentes disponibles, au nombre d’une quinzaine, souligne l’existence de divergences méthodologiques et d’imprécisions dans les résultats présentés. Il est alors difficile d’établir des comparaisons et d’en tirer des conclusions. Leur rigueur doit être renforcée.» Pourquoi? Pas pour le plaisir de disposer d’études aux conclusions incontestables, mais de manière à pouvoir mettre ces résultats «en perspective avec l’ensemble des coûts des aéroports pour la collectivité.» Eh oui, nous y voilà! Les aéroports coûtent chers et il faut bien se préoccuper de l’utilisation ou en tout cas de l’allocation optimale des ressources publiques.

Le coût complet: rarement pris en compte

On en arrive logiquement au coût complet. «Si l’on veut apprécier le coût complet direct pour la collectivité du service de transport offert par un aéroport secondaire, au regard d’alternatives modales ou du développement économique qu’il soutient, il est important», souligne la mission, «de valoriser précisément quatre types de dépenses publiques.»

1. les soutiens directs au fonctionnement et à l’investissement de l’aéroport,
2. les aides au financement des lignes aériennes (subventions de l’Etat et des collectivités locales dans le cadre d’obligations de service public, contrats de marketing passés avec les compagnies…),
3. le montant de la péréquation de taxe d’aéroport,
4. le coût des services de l’Etat (contrôle aérien, contrôle des Douanes et de police aux frontières, gendarmerie).

Et la mission enfonce le clou: pour un aéroport à faible trafic (300 000 passagers par an et à 40 minutes d’un grand aéroport régional) les financements publics atteignent 7,7 millions d’euros, dont près de la moitié pour le contrôle aérien et le fonctionnement de la tour. Quant aux aéroports à très faible trafic… «Selon les déclarations d’exploitants d’aéroport, si le déficit d’exploitation d’aéroports traitant de 50 000 à 200 000 passagers peut se chiffrer à plusieurs centaines de milliers d’euros, le soutien aux compagnies à bas coûts se révèle souvent bien plus élevé. Le coût de fonctionnement d’une tour de contrôle aérien est rarement inférieur à un million et demi d’euros tandis que le coût des contrôles des Douanes serait autour de 300 à 500 000 €, avec des surcoûts de déplacement lorsque la brigade n’est pas implantée dans la zone desservie.» L’interrogation est latente: ne faudrait-il pas regarder de plus près certains bilans?

Les coûts de touchée: trop élevés, à revoir

«Le niveau des redevances et des taxes aéronautiques» est «unanimement pointé comme trop élevé dans notre pays par les compagnies dans le contexte européen», écrit la mission. Premier élément examiné par celle-ci : le coût de touchée des aéroports.

Rappelons que le coût de touchée est la somme du coût des services relatifs aux aires de mouvements et au traitement des passagers rendus par l’exploitant d’aéroport (redevances aéroportuaires), des services rendus par les assistants en escale ainsi que des taxes (y compris environnementales) dues à l’occasion de l’exploitation de services aériens au départ ou à destination d’un aéroport donné.

Réduire les coûts de touchée nécessite donc d’agir simultanément sur trois registres: le poids des taxes, le niveau des redevances aéroportuaires et les coûts de prestations d’assistance en escale. Première recommandation: le passage sous redevance des coûts de sécurité (liés au service de sauvetage et de lutte contre les incendies d’aéronefs) et de services de prévention du péril animalier afin de mieux responsabiliser les exploitants et les collectivités propriétaires des aéroports. Seconde recommandation: étudier l’élargissement de la taxe d’aéroport à d’autres activités économiques bénéficiant du développement d’un transport aérien sécurisé sur l’aéroport (aviation d’affaires, assistants en escale, hôtels, boutiques…).

Les aides publiques: il est temps de mieux en évaluer la pertinence

Avec le développement de la concurrence, les aides publiques aux aéroports et aux compagnies sont devenues une source croissante de contentieux

Avec le développement de la concurrence, les aides publiques aux aéroports et aux compagnies sont devenues une source croissante de contentieux. De fait, la mission a pu constater que «l’examen du caractère nécessaire et proportionnel de l’aide n’est pas toujours réalisé au plan local, eu égard notamment à la proximité d’aéroports voisins non rentables ou fonctionnant avec des capacités inutilisées». La décision d’octroi d’une aide ne prend en effet pas suffisamment en compte ce que dit la Commission européenne lorsqu’elle écrit qu’«un investissement n’offrant pas de perspectives d’utilisation satisfaisantes à moyen terme ou réduisant les perspectives d’utilisation des infrastructures existantes dans la zone d’attraction ne peut être considéré comme poursuivant un objectif d’intérêt commun.» La mission recommande donc que toute aide publique destinée à un aéroport soit précédée par une solide analyse économique visant à établir une perspective réaliste du trafic en rapport avec la dotation envisagée et à l’inscrire dans une complémentarité locale excluant tout préjudice à un aéroport voisin. Une manière de dire que c’est loin d’être le cas aujourd’hui… La proximité de Tarbes et Pau n’est pas le seul exemple.

La mission recommande également «que l’objectif de parvenir à l’équilibre budgétaire pour les dépenses de fonctionnement» (la Commission européenne estime que les aides au fonctionnement ne doivent pas excéder dix ans) «soit régulièrement rappelé par le préfet aux décideurs locaux.» D’une manière générale, elle considère d’ailleurs que «les financements des aéroports et des compagnies aériennes sur fonds publics ne peuvent être qu’exception et non la règle». Il est regrettable que dans le cas d’un certain nombre d’aéroports secondaires, les gestionnaires se comportent ni plus ni moins comme des chasseurs de primes, faisant miroiter aux collectivités l’installation de telle ou telle compagnie, pour finalement se retirer lorsqu’ils en ont retiré les profits escomptés. D’ailleurs, entre 1994 et 2014, le nombre d’aéroports faisant du transport régulier de passagers s’est réduit d’une dizaine.

La double caisse en débat

La mission évoque bien évidemment le sujet de la privatisation mais sans véritablement prendre position. Sans doute parce que l’on n’a pas suffisamment de recul. Cela ne l’empêche pas de formuler quelques observations et notamment d’aborder le fameux problème de la «double caisse». La mission relève ainsi que l’un des reproches faits aux cessions est «le manque de transparence, notamment en ce qui concerne le pacte d’actionnaires liant l’Etat et les investisseurs privés». Elle se fait l’écho des craintes des compagnies aériennes qui redoutent «une dérive capitalistique qui renchérirait les redevances, ces sociétés d’exploitation cherchant à évoluer vers un système de double caisse ou de caisse aménagée, à l’instar d’ADP, modèles jugés préjudiciables au développement des compagnies aériennes dans un pays caractérisé par des coûts de touchée élevés». Et la mission d’ajouter: «Avec un mode de gestion avec capitaux privés, à caisse plus ou moins aménagée voire double caisse, les profits dégagés par la partie non régulée, permettent à la société aéroportuaire de se développer au-delà du territoire desservi, soit en devenant une entreprise de rang européen ou mondial, soit en créant des activités annexes ayant leur propre profitabilité.»

Il n’est pas inutile de s’arrêter un peu sur cette affaire de double caisse déjà largement évoquée par le rapport de la Cour des Comptes et qui a suscité une réaction d’ADP.

ans son rapport sur «L’Etat et la compétitivité du transport aérien» **, la Cour des comptes relevait que l’ensemble des produits issus de l’activité aéronautique de Groupe ADP en 2015 contribuaient à 59% du chiffre d’affaires, mais à seulement 18% du résultat opérationnel courant (ROC). Tandis que les recettes commerciales, qui ne contribuaient qu’à hauteur de 31% au chiffre d’affaires, représentaient 59% du résultat opérationnel courant de la société. Groupe ADP vient de publier ses résultats pour 2016 qui ne modifient pas l’ordre de grandeur de ces ratios.

En réaction à la publication du rapport sur le maillage aéroportuaire, Groupe ADP conteste la corrélation entre niveau de tarification et modèle de caisse. Dans une lettre au président du Conseil supérieur de l’Aviation civile Gilles Savary, le Groupe souligne que «les redevances sont les plus élevées à Londres-LHR qui est une société privée non cotée, en caisse unique; les redevances de Paris-CDG et Francfort se situent dans la moyenne. Ces aéroports sont tous deux des sociétés publiques (51%) cotées mais respectivement en caisse aménagée et en double caisse; Amsterdam-Schipol, entreprise publique (92%) non cotée, et Madrid-Barajas, entreprise publique (52%) cotée, ont les redevances les moins élevées avec un modèle de double caisse ou un modèle ad hoc de régulation.»

Il n’empêche: la préservation du système de caisse aménagée d’ADP peut être vue comme une façon d’améliorer son attractivité en vue d’une nouvelle ouverture de son capital, au détriment d’investissements à réaliser. Cette situation peut ainsi être considérée comme choquante alors même que le gestionnaire d’infrastructures est assez peu sollicité au moment de financer CDG Express, important facteur d’augmentation de son attractivité.

Petits aéroports: sont-ils condamnés?

«En résumé, au-dessus d’un million de passagers, les aéroports atteignent l’équilibre financier sans difficulté»

Arrivé à la fin de la lecture du rapport de la mission, on se demande bien sûr s’il y a un seuil de trafic en deçà duquel un aéroport ne peut être rentable. La mission a eu pitié du lecteur et elle y répond dans les dernières pages, ou presque… Presque, parce qu’il serait paradoxal qu’elle y réponde de façon ferme et définitive après avoir répété tout au long du rapport que chaque aéroport était plus ou moins un cas particulier… «En résumé», écrit-elle, «au-dessus d’un million de passagers, les aéroports atteignent l’équilibre financier sans difficulté, avec un résultat permettant de financer leurs investissements, et, au-dessus de 3 à 5 millions de passagers, de financer une diversification de leur activité ou (et) de rémunérer leurs actionnaires. En dessous d’un million de passagers, l’équilibre apparaît plus précaire en raison des coûts fixes et des recettes limitées par un trafic plus faible. (…) L’équilibre budgétaire d’un aéroport commercial pourrait se situer autour d’une limite basse de l’ordre de 500 000 passagers annuels. (…) Mais c’est au-dessous d’un trafic de 200 000 passagers par an que l’équilibre financier est le plus difficile à atteindre (…) de sorte que les collectivités sont appelées à intervenir en prenant en charge directement certaines dépenses (ex, entretien des accès, mise à disposition de personnels) ou en apportant une subvention d’exploitation. Au-delà des coûts d’exploitation de l’aéroport, les collectivités peuvent également verser directement des soutiens financiers aux compagnies, notamment dans le cadre de contrats de marketing. Ces derniers (…) sont contraires aux règles de l’Union européenne sur les aides d’Etat ». Elles auront été prévenues !

La question de Mobilettre

Le rapport de la mission est étrangement silencieux sur la question de la régulation, pourtant indissociable de la question du coût des prestations régulées… Ce n’était pas le cas du rapport de la Cour des comptes qui souhaitait une régulation «plus indépendante» pour une «meilleure régulation des redevances, permettant une juste rémunération des services proposés par les aéroports tout en incitant ces derniers à maîtriser leurs coûts et en garantissant l’absence de discrimination entre les usagers». Mais il est vrai que jusqu’à ce que le Conseil d’Etat en prononce l’annulation en avril 2015, la DGAC agissait en tant qu’Autorité de supervision indépendante (ASI). La nouvelle ASI est désormais placée auprès du CGEDD, mais la DGAC, partie prenante à la mission, ne souhaitait peut-être pas encourager plus d’indépendance…

Des Assises de l’aérien?

Compte tenu de la conjoncture politique, le risque serait bien que ce rapport tombe dans un trou d’air

Les questions posées par le rapport sont loin d’avoir épuisé le sujet. Mais compte tenu de la conjoncture politique, le risque serait bien qu’il tombe dans un trou d’air. Pour mettre toutes les chances de son côté et «prendre date», comme on dit dans ce cas-là, Gilles Savary vient d’écrire au secrétaire d’Etat aux Transports Alain Vidalies pour lui soumettre plusieurs résolutions adoptées par le Conseil Supérieur de l’Aviation civile et notamment suggérer l’organisation d’«Assises nationales de l’aérien, à l’exemple des Assises du ferroviaire organisées par le Ministère des Transports en 2011, afin d’associer l’ensemble des acteurs de l’aérien à une réflexion stratégique approfondie sur l’avenir de notre secteur aérien et de ses différentes composantes». Nul doute que Gilles Savary, qui présidera le Conseil supérieur jusqu’à la fin de cette année, saura rappeler cette suggestion après les élections au futur titulaire du portefeuille des Transports. D’autant que ces Assises permettraient sans doute d’aborder la question du contrôle aérien, sujet encore tabou en raison de sa forte sensibilité sociale.
Anne Barlet

* Le rapport sur le maillage aéroportuaire est consultable en ligne

** Accessible également l’intéressant rapport de la cour des comptes sur la compétitivité du transport aérien.